Convenzione per la costruzione e gestione di un parcheggio – Ai sensi dell’articolo 9, comma 4, della legge 24 marzo 1989, n. 122 – Natura – Atti di concessione.

 Ha natura di una concessione di costruzione e gestione la convenzione stipulata da una P.A. (nella specie, un Comune) ai sensi dell’articolo 9, comma 4, della legge 24 marzo 1989, n. 122, a mezzo della quale è affidata al privato la realizzazione di un parcheggio con contestuale costituzione di un diritto di superficie, cedibile anche a terzi.

Ne deriva che la P.A. conserva per tutto il periodo di durata della realizzazione dell’opera poteri di vigilanza e controllo sull’operato del concessionario, il quale, a sua volta, assume su di sé il rischio della realizzazione dell’opera stessa e si avvantaggia della remunerazione dei costi sostenuti attraverso la gestione economica dell’opera per il periodo di durata della concessione.

 

N. 00210/2014 REG.PROV.COLL.

N. 10268/2012 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10268 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Società Fallimento Edilizia del Mare del Sole Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Francesco Nardocci, con domicilio eletto presso Francesco Nardocci in Roma, via Oslavia, 14;

contro

Commissario Delegato Ai Sensi dell’Opcm N. 3543 del 26/09/2006, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale Dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12; Roma Capitale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall’avv. Luigi D’Ottavi, domiciliata in Roma, via Tempio di Giove, 21;

nei confronti di

Marina Filippi, rappresentata e difeso dagli avv.ti Angelo Gigliola, Carlo Malinconico e Sergio Fidanzia, con domicilio eletto presso Carlo Malinconico in Roma, viale Bruno Buozzi, 109;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:
Ramaso Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Silvio Carloni, con domicilio eletto presso Silvio Carloni in Roma, via Oslavia, 39/F;

per l’annullamento

previa sospensione dell’esecuzione,

con il ricorso introduttivo:

dell’ordinanza del Sindaco di Roma Capitale – Commissario Delegato ai sensi dell’O.P.C.M. n. 3543 del 26.9.2006, n. 440 del 28.6.2012, notificata in data 20.8.2012, con cui è stata pronunciata la decadenza della ricorrente dalla convenzione di costituzione del diritto di superficie per la costruzione e gestione di parcheggio interrato da realizzarsi in Roma via Albalonga e revocata l’ordinanza commissariale di approvazione del progetto dell’intervento; nonché

per il risarcimento del danno;

con atto di motivi aggiunti notificato il 21.12.2012:

dell’ordinanza del Sindaco di Roma Capitale – Commissario Delegato n. 445 del 29.10.2012, con cui è stato espunto dagli interventi inseriti nel P.U.P. approvato con ordinanza n. 129/2008 il parcheggio interrato da realizzarsi in Roma in via Albalonga;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario Delegato ai sensi dell’Opcm N. 3543 del 26/09/2006, di Roma Capitale e di Marina Filippi;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum di Ramaso Srl;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2013 la dott.ssa Rosa Perna e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, come integrato da motivi aggiunti, la società Fallimento Edilizia del mare e del Sole s.r.l., odierna esponente, ha impugnato le ordinanze commissariali con le quali Roma Capitale ha pronunciato la decadenza della ricorrente dalla convenzione, sottoscritta tra l’Amministrazione comunale e la predetta società, di costituzione del diritto di superficie per la costruzione e gestione di parcheggio interrato da realizzarsi in Roma, via Albalonga e ha quindi espunto tale opera dagli interventi inseriti nel Piano Urbano Parcheggi (P.U.P.) del Comune di Roma.

1.1 In punto di fatto, l’odierna esponente rappresenta:

di aver versato nei termini previsti la prima tranche (20%) del corrispettivo del diritto di superficie, ottenendo il permesso di costruire in data 29.11.2010;

di avere depositato a fine giugno 2011 un progetto di variante, su richiesta della stessa Amministrazione comunale;

di aver atteso fino al successivo aprile 2012 l’approvazione della variante, restando nel frattempo inoperativa quando già versava in gravissime difficoltà economiche;

per le suddette difficoltà economiche, di non aver potuto versare a Roma Capitale le successive due rate del contributo per il diritto di superficie;

a causa delle ripetute difficoltà finanziarie, di aver stipulato con la società Ramaso a r.l., alla fine del mese di febbraio 2012, un contratto di locazione del ramo d’azienda relativo al parcheggio, informandone Roma Capitale, e poco dopo di essere stata posta in liquidazione;

all’esito delle cennate vicende, di essere risultata destinataria dell’ordinanza commissariale n. 440 del 2012 che dichiarava la decadenza della società dalla convenzione per la realizzazione del parcheggio e revocava l’approvazione del relativo progetto.

1.2 Con il ricorso introduttivo la ricorrente ha dedotto i seguenti vizi:

– violazione dell’art. 97 Cost.; violazione del principio di proporzionalità; violazione degli artt. 1, 2 e 3 della legge n. 241/90; violazione del dovere di correttezza e buona fede contrattuale e del dovere di cooperazione del committente con l’appaltatore; violazione e falsa applicazione degli artt. 1454 e 1456 cod. civ. e della convenzione rep. 13498 del 27.7.2009; eccesso di potere per illogicità, sviamento, contraddittorietà, travisamento, difetto dei presupposti di fatto e di diritto, irrazionalità e vessatorietà.

2. Nel presente giudizio si sono costituiti, per resistere al ricorso in epigrafe, il Commissario Delegato, Roma Capitale e la controinteressata Filippi Marina, tutti chiedendo il rigetto del gravame siccome infondato; Roma Capitale ha eccepito in via pregiudiziale il difetto di giurisdizione dell’adito Giudice nonché la tardività della proposta impugnazione.

3. Nel frattempo, con ordinanza n. 445/2012 Roma Capitale ha espunto l’opera de qua dagli interventi inseriti nel Piano Urbano Parcheggi (P.U.P.) del Comune di Roma.

Con atto di motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato quindi detta ordinanza sia per illegittimità derivata che per vizi propri, allegando il difetto di motivazione dell’atto, essendo stata omessa una rivalutazione dell’interesse pubblico sotteso alla realizzazione dell’intervento in questione.

4. Con atto di intervento ad adiuvandum si è costituita la società Ramaso Srl, per sostenere le ragioni della parte ricorrente; Roma Capitale ha eccepito l’inammissibilità di detto intervento per carenza di interesse.

5. Alla Pubblica Udienza del 6 novembre 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Va respinta l’eccezione preliminare sul difetto di giurisdizione sollevata da Roma Capitale, trattandosi, nella specie, non già di una controversia avente natura ed interesse meramente patrimoniali bensì dell’impugnazione di atti, esercizio di potestà pubblica, aventi rispettivamente ad oggetto la pronuncia di decadenza di una concessione di costruzione e gestione con revoca dell’approvazione del relativo progetto per la realizzazione di un parcheggio interrato, e l’espunzione dell’intervento de quo dal P.U.P del Comune di Roma.

I suddetti provvedimenti, inoltre, sono stati adottati dal Sindaco di Roma Capitale quale commissario delegato ai sensi dell’OPCM n. 3543 del 26 settembre 2006, in situazione di emergenza dichiarata ai sensi dell’art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, e pertanto la presente causa rientra nel novero delle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, a mente dell’art. 133, lett. p), c.p.a..

2.Il Collegio ritiene potersi prescindere dall’esame delle altre eccezioni proposte in via pregiudiziale, stante l’infondatezza nel merito del proposto gravame.

3. La ricorrente sostanzialmente lamenta l’illegittimità delle ordinanze commissariali impugnate per non aver l’Amministrazione comunale correttamente applicato le norme della Convenzione sottoscritta e adeguatamente motivato le scelte assunte; nella specie, non ricorrerebbe un’ipotesi di decadenza quanto, invece, un’ipotesi di risoluzione per impossibilità sopravvenuta ai sensi dell’articolo 7 della medesima Convenzione.

3.1 Tale ricostruzione appare contraddetta dalla documentazione agli atti.

3.2 La Convenzione in esame è stata stipulata tra la società Edilizia del Mare e del Sole ed il Comune di Roma in applicazione dell’articolo 9, comma 4, della legge 24 marzo 1989, n. 122 (legge cd. Tognoli sui parcheggi”), con il seguente oggetto (art. 2):

1) la costituzione in favore della società «EDILIZIA DEL MARE E DEL SOLE S. r.l. », con sede in Roma, del diritto di superficie sull’area di proprietà comunale;

2) la realizzazione e la gestione su detta area di proprietà comunale (ovvero nel sottosuolo della stessa) di un parcheggio, in coerenza con le caratteristiche definite dal progetto;

3) la costituzione dei vincoli anche pertinenziali e di destinazione sui posti auto/moto del realizzando parcheggio”.

Si tratta pertanto di una concessione di costruzione e gestione, mediante la quale il Comune di Roma ha affidato ad un soggetto privato, la società Edilizia del Mare e del Sole S.r.l., la realizzazione di un’opera pubblica, con contestuale costituzione di diritto di superficie cedibile a terzi; il concedente Comune conserva, per tutto il periodo di durata della realizzazione dell’opera, poteri di vigilanza e controllo sull’operato della concessionaria società, la quale, a sua volta, ha assunto il rischio della realizzazione dell’opera stessa e la remunerazione dei costi sostenuti attraverso la gestione del parcheggio per il periodo di 90 anni.

3.3 La Convenzione contiene una precisa disciplina della decadenza della concessionaria dalla Convenzione medesima, ai sensi della quale il Comune si riserva la facoltà di promuovere la decadenza totale o parziale “anche per una sola delle seguenti cause: 1) riscontro di gravi vizi o ritardi nell’inizio, nella esecuzione o nella ultimazione delle opere, inosservanza grave degli elementi progettuali con alterazione delle caratteristiche volumetriche, dimensionali, strutturali e d’uso delle relative opere o diminuzione dei posti auto; [.. ] 6) violazione degli obblighi assunti con la presente convenzione quando il concessionario non ottemperi, nei tempi e nei modi stabiliti, alla diffida notificata dal Comune…”.

Diversa è l’ipotesi prevista dall’articolo 7 della Convenzione, invocato dalla ricorrente, che prevede lo scioglimento del vincolo contrattuale per impossibilità sopravvenuta conseguente al verificarsi di eventi non imputabili a negligenza del concessionario, che rendono impossibile la prosecuzione dei lavori. A norma del ripetuto art. 7, infatti, “l’impossibilità di realizzazione dell’opera in esito ad eventuali impedimenti oggettivamente ostativi, successivamente sopraggiunti e non dipendenti da cause imputabili ad una delle due parti, verificata la impossibilità di individuare una diversa e risolutiva variante progettuale rispondente all’interesse pubblico, comporta la risoluzione della convenzione, senza che ciò costituisca per il concessionario stesso ed i propri aventi causa in alcun modo o per alcun motivo titolo per avere alcunché a pretendere e fermo restando per il concessionario medesimo l’obbligo di provvedere, a proprio onere e spese, al ripristino dello stato dei luoghi secondo le indicazioni dell’Amministrazione Comunale”.

3.4 Nel caso all’odierno esame, già dopo l’avvio dei lavori l’Amministrazione comunale, anche su segnalazione dei cittadini residenti in via Albalonga e della odierna controinteressata, Signora Filippi (proprietaria dell’intero edificio da cielo a terra antistante la localizzazione del parcheggio per cui è causa), si trovava a riscontrare che l’esecuzione dei lavori avveniva in difformità rispetto al progetto approvato con ordinanza n. 187 del 30 giugno 2009, in quanto manifestava degli inconvenienti che l’Amministrazione stessa invitava a rimuovere prontamente, con nota del 22 giugno 2011 e successivi solleciti del 5 e 21 luglio 2011; richieste cui la società ricorrente non forniva riscontro, né giustificazione in relazione alla sussistenza di cause oggettive, ad essa non imputabili, che ostacolassero l’esecuzione dei lavori di realizzazione del parcheggio.

Per tali ragioni, l’Amministrazione comunale – come chiaramente evidenziato nella ponderosa motivazione della gravata ordinanza n. 440/12 – con note del 21 ottobre 2011, del 23 e del 24 novembre 2011, nonché con successivo sollecito del 20 dicembre 2011, diffidava la società ricorrente “a rimuovere le cause degli inconvenienti segnalati, e ad eseguire prontamente i testimoniali di stato nonché il completamento del sistema di monitoraggio comprensivo della lettura “di zero”, con l’avvertenza che in difetto l’Amministrazione capitolina si sarebbe avvalsa della facoltà di promuovere la decadenza dalla convenzione per gravi inadempienze”.

E’ dunque agevole rilevare come l’intervenuto accertamento della difformità nell’esecuzione delle opere e nella tenuta del cantiere rispetto al progetto approvato dall’Amministrazione comunale e l’inottemperanza alle numerose diffide inviate dal Comune di Roma costituissero distinte ed autonome cause di decadenza dalla Convenzione, e non anche altrettante ipotesi di risoluzione della Convenzione stessa per impossibilità di realizzare l’opera dovuta ad impedimenti sopravvenuti per cause non imputabili ad alcuna delle parti.

3.5 A tanto deve aggiungersi che la società ricorrente non aveva provveduto a corrispondere la seconda rata degli oneri concessori, entro sei mesi dal rilascio del permesso di costruire, nonostante fosse stata formalmente diffidata dall’ente intimato ad eseguire il pagamento, dapprima con nota del 20 gennaio 2012 e poi con nota del 20 febbraio 2012.

Anche tale comportamento costituiva un’autonoma causa di decadenza, ai sensi dell’articolo 24 della Convenzione, in quanto integrava l’ipotesi di “violazione degli obblighi assunti con la presente convenzione quando il concessionario non ottemperi, nei tempi e nei modi stabiliti, alla diffida notificata dal Comune”.

3.6 Per tutte queste autonome ragioni, debitamente illustrate nell’articolata motivazione dell’ordinanza n. 440 del 2012, il Commissario delegato pronunciava la decadenza dalla Convenzione della società concessionaria e revocava la precedente ordinanza n. 187 del 2009 di approvazione del progetto dell’opera. Tale decadenza non poteva trovare una preclusione nell’avvenuta comunicazione, da parte della società Ramaso S.r.l. – subentrata alla società ricorrente – di voler provvedere alla ripresa dei lavori ed al versamento degli oneri concessori, stante la mancanza di un previo provvedimento di presa d’atto del subentro da parte dell’Amministrazione, che la abilitasse ad adempiere le obbligazioni della Convenzione. Una siffatta presa d’atto non poteva essere adottata in quanto la stipulazione del contratto di affitto di azienda era stata irritualmente comunicata all’Amministrazione solo successivamente al suo verificarsi, senza che l’Amministrazione medesima potesse valutare la sussistenza delle condizioni in base a cui tale locazione potesse essere ritenuta accettabile.

3.7 Per le esposte ragioni, le doglianze svolte con il ricorso introduttivo avverso l’ordinanza n.

440 del 2012 sono da disattendere.

4. Le medesime ragioni sono idonee a determinare anche la reiezione delle censure proposte con l’atto di motivi aggiunti avverso la successiva ordinanza n. 454 del 29 ottobre 2012, considerato il rapporto di stretta consequenzialità del secondo provvedimento rispetto al precedente.

Il parcheggio in questione veniva inserito nel P.U.P. del Comune di Roma ai sensi dell’articolo 9, comma 4, della legge n. 122 del 1989: l’inserimento del parcheggio nel P.U.P. con l’ordinanza n. 52 del 2007, di rimodulazione ed integrazione del Piano, è avvenuto quindi su istanza della medesima società proponente Edilizia del Mare e del Sole, che ha assunto su di sé l’impegno di realizzarlo e di gestirlo mediante la sottoscrizione della Convenzione di costruzione e gestione.

Ne discende che, pronunciata la decadenza dalla Convenzione, il Commissario delegato non poteva che provvedere alla consequenziale espunzione dell’intervento dal Piano Parcheggi del Comune di Roma.

5. Per tutte le esposte ragioni il ricorso, come integrato dei motivi aggiunti, è infondato e va respinto.

6. Attesa la natura della controversia e la difficoltà delle questioni trattate, le spese del presente giudizio possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Calogero Piscitello, Presidente

Angelo Gabbricci, Consigliere

Rosa Perna, Consigliere, Estensore

 

 

L’ESTENSORE

IL PRESIDENTE

 

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/01/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)